城市生活垃（lā）圾分類和資源回收是國家的決策，具體執行則是各個城市的職責。從（cóng）提出城（chéng）市生活（huó）垃圾分類及試點，有些城市都試點了十幾年，但迄今還沒有建立（lì）有效和（hé）可持續的管理模（mó）式。生活垃圾分類受限於高技術、資金（jīn）和居民素質，難點是管理體製和機製改（gǎi）革，還需要（yào）細致和係統的政策。
“推進生產（chǎn）和生活係（xì）統循環鏈接（jiē），加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規劃，標誌著生活垃圾分類已成為國家戰略。2019年2月（yuè），住建部要求所（suǒ）有（yǒu）地級及以上城市要全麵啟動生活垃圾分類工作。可見，生活垃（lā）圾分類應當是我國（guó）當前生活垃圾（jī）管理的重要任務。
城市（shì）生活垃圾分類、資源回收利用（yòng）的條件與管理模式
城市生（shēng）活垃（lā）圾分類和資源回收是（shì）生活垃圾管理的關鍵點，其完整和全（quán）麵的表述包括：生活垃圾在家庭和辦公室實施基（jī）本（běn）分類，例如分為廚餘垃圾、可回收（shōu）物和其他垃圾。廚餘垃圾得到合適利用；可回收物要作為再生原料進入商品回到消費者手中；其他垃圾實（shí）施安（ān）全填埋或焚（fén）燒處置，對環境的影響符合排汙許可證的要求。
為清楚地分析（xī）問題（tí）的難點（diǎn），還是要對上（shàng）述基本（běn）描述展開（kāi）說明。第一，源頭分類。不在生活（huó）垃圾產（chǎn）生（shēng）之初即家（jiā）庭和辦公室實施基本分類，混合後（hòu）的垃圾再分類，效（xiào）果大減，成本大增。源頭分類涉及每個人，普（pǔ）遍的經驗是強製源頭分類。第二，廚餘垃圾得到合適利用。廚餘垃圾富含有機質，普遍綜合處理後作為肥料。可回收物作為再生資源（yuán）進入產品回到（dào）消費者手中。可再生原料製成的商品（pǐn），要使經營者正常盈利。第三，其他垃圾安全處置，直到符合排汙許可證的要求。其（qí）他垃圾是（shì）指不具備再生利（lì）用價（jià）值的垃（lā）圾。其他（tā）垃圾處置的主要方式是填埋和（hé）焚燒，其主要任務是控製（zhì）空氣汙染、水汙染和衛生狀況（kuàng）。但至今，我國（guó）還沒有對生活垃圾焚燒廠、填埋場實施排（pái）汙許可證（zhèng）管理，因此，實施排汙許可（kě）證後，由於排放要求的嚴格和（hé）規範，填埋（mái）廠、焚燒廠汙染控製的成本肯定會提高。
城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理論和原則，這無疑是一個複雜的係統工（gōng）程，分類和回收、處理和處置都是其中至關重要的環節。源頭分類（lèi）隻是一個開始，分類收集、分類運輸（shū）、分類處理是提升生活垃圾管理水平的有效手段（duàn）。城市生活垃圾管理的根本問題或（huò）難點在於處理（lǐ）和（hé）處置。填（tián）埋廠和焚（fén）燒廠的運行代價太高，如果處理不好（hǎo），會成（chéng）為典型的（de）重大空氣汙染源（yuán）和水汙染（rǎn）源，甚至還會汙染土壤和地下水；危險（xiǎn）空氣汙染物，如二噁英類（lèi），是持久性有機汙染物；可回（huí）收物焚燒和填埋是浪費自然資（zī）源，廚（chú）餘垃圾富（fù）含（hán）有機質，應當回到土地。這些（xiē）問題已經（jīng）是代際汙染問題。政府負責，將是利用市場將（jiāng）外部（bù）性內部化、采（cǎi）取有（yǒu）效率的政策手段和管理（lǐ）模式的基本理論（lùn）依據。
城市生活垃圾管理是典（diǎn）型的全生命周期管理。從生活垃圾的生產、消費、清運、轉運、處理、處（chù）置、排放管理直至再生品生產和消費，不僅強調以物質流的循環為主線，還包含資金流、信息流。隻有全部鏈條完整才能實（shí）現係統（tǒng）的正常運行。
城市生活垃圾分類（lèi）麵臨監管（guǎn）難、信息公開差、政策手段（duàn）粗糙等難點
城市生活垃圾分類是先（xiān）進的城市生活垃圾管理方（fāng）式，是“新時尚”。目前還沒有確立獨立而有效的政府監管（guǎn）部門，難以製定出符合國家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管（guǎn）理涉及多個政府部門，需要部門間協調（diào）和配合，但核心部門是監管部門。監（jiān）管一定是生活垃圾分（fèn）類（lèi）和資源回收的核心（xīn）內容，即強製源（yuán）頭分類、信息（xī）公開和填（tián）埋廠、焚燒廠的排放監管等。按照管理的一般原則，監管部門（mén）不能負責執行，更（gèng）不（bú）能參與經（jīng）營。按照這樣的理（lǐ）解，排放監管的部門是生態環境主（zhǔ）管部門；城建部門通常都是直接管理填埋廠、焚燒廠及清運工作，也負責這些方麵的（de）監管。而（ér）生活垃圾分類的規劃、監管、執行也安排城（chéng）建部門牽頭，可能產生多頭管理、職能交叉。生活垃圾分類方案不設定垃圾分類實效性指標，物質流、資金流缺乏統計、約束、信（xìn）息公開。在各級各市的省會垃圾管理方案中，很（hěn）難看到這些指標，至多提到“生活垃圾回收（shōu）利用率”。根據《城市（shì）生活（huó）垃圾分類工作（zuò）考核暫行辦法》（2019），加減分項為體製機製（zhì）建設、示範（fàn）片（piàn）區（qū）建設（shè）、設施建設（shè）等，完全避開了垃圾分類的實效性指標。
信息公開差，市（shì）場和社會（huì）難以形成促進生活垃圾分（fèn）類和資源回收的有效力量（liàng）。信（xìn）息公開對於管理鏈條如此之長、涉及（jí）每個市民、眾多廠商的生活垃圾分類與資源回收事業至（zhì）關重要。主要信息包（bāo）括：填埋廠、焚燒廠（chǎng）的全部空氣（qì）、水、固體廢物、衛生等排放（fàng）達標信息；填埋廠、焚（fén）燒廠、廚餘垃圾處理廠的處理量、收費、售電收入、減免稅費（fèi）等信息；清運的效果和成（chéng）本（běn）信息；排放者，尤其是大學等機構的其他垃圾排（pái）放、繳費信息；回收商的可（kě）回收物處理量、產品產量等補貼信（xìn）息；再（zài）生產品的銷售信息（xī）。信（xìn）息的顆粒度最好是日尺度。城市政府應（yīng）負責強製信息公開的責任。隻有信息公開（kāi），才能破解現在（zài）的僵（jiāng）局。
政策手段粗糙、不係統，難以持續。首先是（shì）生活（huó）垃圾統計製度落後，不能（néng）提供係統的信息。需要重新基於生（shēng）活垃圾分類和資（zī）源回收的要求設計統計指標體（tǐ）係。其次是缺乏收費和補貼的資金機製。除對排放者強製分類外，還需要對排放者的其他垃圾收費，這既是排（pái）汙者應盡的責任，也對排汙者有一定的（de）經濟刺激。比較可行的方式包括居民排（pái）放（fàng）的其他垃（lā）圾需（xū）要專用（yòng）垃圾（jī）袋（dài），通過防偽的其他（tā）垃圾袋收費；機構排放者需（xū）要按日按（àn）量收費，一般采取（qǔ）標準的其他垃圾桶（tǒng）計（jì）量的方（fāng）式。政府隻負責監管資金的運行，去除直接財政撥款等不（bú）專業、不公開等弊端，當然，也需要有法規予以授權和規定。又（yòu）次，開放資源（yuán）回收市場（chǎng），取締所（suǒ）有（yǒu）資源回收利（lì）用的全部限製，充分發揮市場、社會、居民回收資源等活動。
填埋廠、焚燒廠沒有實施排汙許可（kě）證管理，難以形成有力（lì）刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物的，但治理廢物也是排放汙染物的，不能因為處理廢物而不受排汙許可證的管理，因為治理廢物（wù）是有合同的，也是付費的。填埋廠和焚燒廠都是重大汙染源，是汙染控製的重點對象。填埋廠產生滲濾液，需要處（chù）理和達（dá）標排放，也（yě）需要治理廢氣，包括氣味、溫室氣體等；滲濾（lǜ）液滲漏風險也需要管控，一直需要管理到（dào）封廠20—30年以後。焚（fén）燒廠排放廢氣包括常規空氣汙染物和危險空氣汙染物，是（shì）最（zuì）重要的空（kōng）氣汙染源，除常規空氣汙染物排放達（dá）標外，危險（xiǎn）空氣汙染物的健康風險需要控製在百萬分之一的水平；焚燒廠也有滲濾液需要處理和達標排放；焚燒廠的飛灰、廢（fèi）渣也需要安全處置。建議生態環境部門加快焚燒廠、填埋廠的排（pái）汙許可證管理。
中央政府的督查和評估嚴重不足（zú）。中央政府需進一步完善（shàn）城（chéng）市生活垃圾管理績效年度評估製度，每年公布城市生活垃圾管理績效評估結果。可以委托第三方評估機構開展（zhǎn）評估（gū）。評估服務購買按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》實施，列（liè）入中（zhōng）央政府有關部門的工作計劃（huá）。評估內容包括無害化、減量化、資源化和低成本化，應用已有的統計數據、城市調（diào）查、數據質量評估等評估和公布城市生活垃圾管理現狀，促進城（chéng）市政府提高（gāo）城市生活垃圾管理績效。除評估結果目（mù）標外，還要對城市政府的績效，尤其是城市生活垃圾管理的社會成本進行評估。通（tōng）過評估和信息（xī）公開，促進城市生活垃圾源（yuán）頭分（fèn）類和資源回收（shōu），降（jiàng）低城市生活垃圾管理（lǐ）的社會成本。
按照（zhào）行政管理（lǐ）決策的程（chéng）序和重要性，逐步（bù）破（pò）解實質（zhì）性進展緩慢（màn）的（de）僵局
實質性、示範性試點是辦法之一。北京等城市的試點都十幾年了，還是原地踏步，可能還是低估（gū）了（le）難度。試（shì）點城市至今沒有認真地規劃，也沒有詳（xiáng）細地（dì）論證（zhèng），預計也是進展緩慢和低效（xiào）的。按照行政管理決策（cè）的程序和重要性，建議如下：一是真正的試點。試點城市需（xū）要（yào）黨政一把手真抓實幹（gàn），需要細致和科學的規劃，需要幾年的堅持，需要地方立法等。總（zǒng）之，需要幹預真抓真試的試點。試點城市（shì）需要數個，允許不同的方式，試點城市一定要信息公開（kāi）。二是城市政府監管部門和執行部門分（fèn）開。這是最重要和最緊迫的改革。隻有這樣，才能打破僵局，才能獲得真實的信（xìn）息、具（jù）體的問題、正確的解決辦法等。三是中（zhōng）央政府監管部門（mén）的績效評估和督查。對城市生活（huó）垃圾分類的（de）信息公（gōng）開開展績效評估，包括效果和社會成本評估。切實圍繞減量分類，確保分類的方向正確。對於（yú）不作為的城市，通過國務院生活（huó）垃圾分（fèn）類督查予以促進。四是信息公開和公眾參與。國家通（tōng）過法規強製修改統計指標體係、信息采集、存儲和網上公開等係（xì）統和詳細信息（xī）的公開。
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