年度報告 | 中國環聯: 2017年度生活垃圾分類發展報（bào）告之（zhī）垃圾（jī）分類定量收費模式探索

為推動我國垃圾分類實施，國家陸續出台了不（bú）少相關政策。早在1995年發布、2016年修訂的《中華人民共和國固體（tǐ）廢棄物（wù）汙染環境防治法》中，第37條就已經規定：“城市生活垃圾應當逐步做到（dào）分類收集、貯存、運輸及處置（zhì）”；

2000年發布（bù）的《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》中，第（dì）19章“固體廢棄物的無害化管理”規定：“沿海開（kāi）放城市和旅遊風景（jǐng）城市近期內做（zuò）到生活垃圾的分類收集和無害化處理，其它城市逐漸實行”；

2011年“十二五（wǔ）”期間的《關於進一步加強城（chéng）市生活垃圾處理（lǐ）工作的意見》要求切實控製城市生（shēng）活垃圾產（chǎn）生，全（quán）麵提高城市生活垃圾處理能力和水平，強化監（jiān）督管理，加大政策支（zhī）持力度。按照“誰生產（chǎn）、誰付（fù）費”的原則，推行城市生活垃圾處（chù）理收費製（zhì）度。

隨（suí）著時間推移，在“十二五”收官，“十三五”開始之際，國家出台了越來（lái）越（yuè）多的垃圾分類相關政策，進一步推動生（shēng）活垃圾分類製度實施。

2015年4月，《中共中央（yāng）國務（wù）院關於（yú）加快推進（jìn）生態文明建設（shè）的意見》發布，《意見》要求提高全社會資源產出率，構建覆蓋全社會的（de）資（zī）源循（xún）環（huán）利用體係（xì）。完善再生資（zī）源回收體係，實行垃圾分（fèn）類回收，推（tuī）進產業循環式組合，促進生產和生活係統的（de）循環鏈接。

2015年9月（yuè），《生（shēng）態文明（míng）體製改革總體方案（àn）》發布，《方案》從製度體（tǐ）係構建角度出發，提出要建立和實行資源（yuán）產出（chū）率統計體係、生產者責任延伸（shēn）製度、垃圾強製分（fèn）類（lèi）製度、資（zī）源再生產品和原料推廣使用製度等製度，從而完善資源循（xún）環利用製度。

2016年初，國家及各省市國民（mín）經（jīng）濟和社會發展“十（shí）三五”規劃綱要陸續發布，均針（zhēn）對（duì）國家生態文明建設意見中提到的構建資源循環利用體係要求，在“十三五”的工（gōng）作中進行了（le）相應部署，“健全再生資源回收利用網（wǎng）絡，加強生（shēng）活垃圾分類回收與再生資源回收（shōu）的（de）銜接”是工作方（fāng）向。

2016年5月6日，六部委聯合發布（bù）《關於推進再生資源回收行業轉型升級的意見（jiàn）》，探索兩（liǎng）網協同發展新機製，提出了樹立行業發展的（de）新理念、推廣“互聯網+回收”的新模式、探索兩網協（xié）同發展的新機製、探索提高組織化（huà）的新途徑、探索逆向物（wù）流建設（shè）的新方式和鼓勵（lì）應用（yòng）分揀加工新（xīn）技（jì）術六方麵的任（rèn）務要求。

2016年12月21日，國家主席習近平在中央（yāng）財經領（lǐng）導小組第（dì）十四（sì）次會議中強調，要加快建立分類投放（fàng）、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理係統；形成以法治為基礎、政（zhèng）府推動、全民參與、城（chéng）鄉統籌、因地製宜的垃圾分類製度；普遍推行垃圾分類製度（dù），努力提高垃圾分類製度覆蓋範圍。

2016年12月22日，《住房城鄉（xiāng）建設部關於推廣金華市農村生活垃圾（jī）分（fèn）類（lèi）和資源（yuán）化利用（yòng）經驗的通知》發（fā）布（bù），《通（tōng）知》要求，各省（shěng）（區、市）住房城鄉建設或（huò）農村生活垃圾治理業（yè）務主管部門要認真學習借鑒金華經（jīng）驗，在本地區選擇3個以上代表性縣（市、區）開展農村生活垃圾分類和資源化利用示範，並組織編製實（shí）施方案，於2017年4月底前上報實（shí）施方案。

2016年12月31日，國家發改委和住建部（bù）發布《“十三五”全國城鎮生活垃圾無（wú）害化處理設（shè）施（shī）建設規劃》對生活垃圾分（fèn）類提出了進一步的要求，主要目標為（wéi）：到2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得（dé）到有效分類；“生活垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體係。”

2017年（nián）3月18日，為切實推（tuī）動生活垃圾分類，提高新型城鎮化質量和（hé）生態文明建設水平，國家發（fā）展改革委、住建部頒布《生活垃圾分類製度實（shí）施方（fāng）案》，要求（qiú）在中國46個城市先行實施生活垃圾（jī）強製分類，並提出了“到（dào）2020年底，基本建立（lì）垃圾（jī）分類相關法律法規和標準體係，形成可複製、可（kě）推廣的（de）生（shēng）活垃圾分類模式（shì），在實（shí）施生活垃圾強製分類的城市，生活垃圾回收利用率（lǜ）達到35%以（yǐ）上。”的主要目標

同時相關部門正在製（zhì）定（dìng）46個重點城市的生活垃圾強（qiáng）製（zhì）分類指導意見，並將於今年發（fā）布。這46個城市為：一是直（zhí）轄市、省會城市和計劃單列市；二是住房城鄉建設（shè）部等部（bù）門確定的第一批生（shēng）活垃圾分類示範城市，包括：河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省（shěng）宜春市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市（shì）、四川（chuān）省德陽市、西藏自治區日喀則（zé）市、陝西省鹹陽市；三是鼓（gǔ）勵各省（區）結合實際，選擇本地區具備條件的城市實施生活垃圾強製分類，國家生態文明試驗區、各地新城新區應率先實施生活垃圾強製分類。

2017年4月（yuè）21日，發改委（wěi）等十四部委聯合發布了《循環（huán）發展引（yǐn）領行動》，，實現生（shēng）活垃圾（jī）分類和再生資源回收有效銜接提出了（le）具體的工作（zuò）計（jì）劃，如加強城市低值廢棄物資源化利用，創（chuàng）新服務（wù）機製和模式；健全法規體係，研（yán）究出台強製回收的產品和包裝物名錄及管理辦法、建築垃（lā）圾回收與（yǔ）資源化（huà）利用（yòng）管理辦法；理順價格（gé）稅費政策，探索垃圾計（jì）量收費等。

2017年5月，國家發展改革委辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳發（fā）布《關於征求<2017年推進生活垃圾分類製度工作（zuò）要（yào）點（征求意（yì）見稿）>意見的函》，擬定了15項工作要（yào）點，包括督（dū）促46個（gè）城市於2017年底製定出台生（shēng）活垃圾強製分類辦法（fǎ），研究製定生活垃圾強製分類工作年度考核（hé）辦法，建立（lì）信息報送和（hé）信息交流（liú）機製（zhì），督促指（zhǐ）導黨（dǎng）政軍機關、學校、醫院率先推進生活垃（lā）圾分類（lèi），加強家（jiā）庭源有害垃圾管理，完善再生資源回（huí）收網絡布局布點，啟動生活垃圾強製分類立法調研等。

2017年6月12日，國管局、住建部等五部委發（fā）布（bù）《關於推進黨政機關（guān）等公共機構（gòu）生活垃圾分（fèn）類工作的通（tōng）知》，提出（chū）2017年底（dǐ）前，中央和國家機（jī）關及省（shěng）（區、市）直機關率先實現生活垃圾強製分類；2020年底前，生活垃圾分類（lèi）示範城市的城區範圍內公共機構實現生活垃圾強製（zhì）分類（lèi）；其他公共機構要因地製宜做好生活垃圾分類工作。

2017年10月29日，發改委發布《關於推進資源（yuán）循環利用基地建設的指導意見》，提出到2020年，在全國範（fàn）圍內布局建設（shè）50個左右資源循環利用基地，基地服務區域的廢棄物資源化利用率提高30%以上，探索形成一批與城市綠色發展相適應的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循（xún）環發（fā）展（zhǎn）提供保障。

表1 生活垃圾分類相關國家政策

我國從90年代（dài）開始實行垃（lā）圾處理收費，1991年開始提出要對垃（lā）圾處（chù）置實行服務收費，1993年規定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年國家發（fā）展（zhǎn）計劃委（wěi）員會、財（cái）政部、建設部、國家環保總局等四部委聯合下發了《關於實行城市生活垃（lā）圾處理收費製度，促進垃圾處理產業化的通（tōng）知》，明確指出要實行城市生（shēng）活垃圾收費、促（cù）進垃圾產業化發展。

自此，我國各城市相繼開始收取垃圾處理費，據不完全統計，我國660個建製市中，有近50%的城市在一定程度上實行了城市生活垃圾（jī）處理收費製度（dù）。各省（shěng）、直轄市根據自（zì）身的具體情況和實際（jì）需要，陸續頒布了一些與垃圾收（shōu）費相關的地方性法規（guī），進行了很多探（tàn）索。如《海南（nán）省城鎮生活垃（lā）圾處理費征收使用（yòng）管理辦法（fǎ）》、《上海市單位生活垃圾處（chù）理費征收管（guǎn）理暫行辦（bàn）法》、《廣東省城市生（shēng）活垃圾處理收費（fèi）管理辦法》等。但我國目前還沒有一部（bù）統一（yī）規定垃圾處理收費的法律法規，收費製度仍處於起步階段,還存在種種不完善之處。

生活垃圾收費標準主要分為定額收費和（hé）定量收費兩種。

定額收費：以住戶（或個人）為收費單（dān）位，按統一（yī）的費率每年或每月征收垃圾處理費用（yòng），是（shì）最簡便最普遍的（de）一種垃圾收費方式。定量收費是指以（yǐ）每戶（每人）產生垃（lā）圾數量的多（duō）少征收（shōu）垃圾處理費用，依據處（chù）理（lǐ）單位（重量、體積或兩者兼顧）生活垃圾所需的費用作為收（shōu）費標準的收費方（fāng）法。

目前，我國生活垃圾（jī）處（chù）理的收費方式主要采取（qǔ）定額收費，以戶為征收單位，按固定統一的費率每年或每月收取垃圾處理費用。據相關統計分析，我國開始（shǐ）征收或已經實行了生（shēng）活垃圾處理收費政策的城市中，99%采用（yòng）的是定額收費製度。如北（běi）京市生活垃（lā）圾定額收費標準為本市居民（mín）每戶每月 3 元，持暫住證的外地來京人員,每人每月 2 元；江蘇省生活垃圾定額收（shōu）費標（biāo）準為居民（mín）家庭每戶每月 4~6元，行政機關及一般企事業單位每人每（měi）月 2~4 元（yuán），農貿市場、食品加工、超市每噸20~30 元；遼寧省（shěng）以各（gè）個城市規定的定額（é）收費為特色,丹東市較（jiào）早每（měi）戶每月2元，撫順市（shì）每戶每月4元（yuán），鐵嶺市每戶每月3元。

定額收（shōu）費模式雖然被大部分（fèn）城市采用，但在推廣過程中暴露出（chū）了（le）一係列問題：

1）這種方式雖然提供了一定的資金保障，但由於居民（mín）的垃圾排放量與其經濟（jì）利益沒有直接的關係（xì），缺乏足夠的經濟激勵進行垃圾減排，從而無法提高家庭垃圾減量化和回（huí）收利用的積極性。

2）從源頭方麵，定額收費模式難（nán）以（yǐ）激勵廠商生產廢棄後處理回收成本更低的產（chǎn）品。

3）我國（guó）東、中、西各（gè）區域城（chéng）市經濟和居民消費水平懸殊，但對於生活垃圾收（shōu）費標準並未根據城市自身的條件設計，收費機製很不科學。

垃圾定量收（shōu）費：根據每個居（jū）民或每戶家庭實際產生的垃圾量來（lái）收取。根據對垃（lā）圾產生量的計量方式的不同，又可將其分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量（liàng）收費（fèi）在發達國家中（zhōng）運用較多，在中國較少。

目前有上海對（duì）市內（nèi）單位生活垃圾處（chù）理（lǐ）收費采用計量收費製，以桶為（wéi）計量單位，每桶容量240升；各（gè）單位每年核定一次生活垃（lā）圾處理量基數，一般生活垃圾基數內每（měi）桶40元，基數外加價（jià）收費，為80元/桶（tǒng）；餐廚垃圾基數內60元/桶，基數外120元/桶；高級場所生活垃圾基數內（nèi）80元（yuán）/桶，基數外160元/桶。

國內目前有部分城市（shì）如深圳、烏魯木（mù）齊、惠州、中山等采用按用（yòng）水量收費，根據居民的用水（shuǐ）量乘以“水消費係數”確定垃圾處理費，水消費係數可以通過調查研究與（yǔ）統計分析，根據不同地（dì）區的經濟發展水平和垃圾處（chù）理成本，確定不（bú）同垃（lā）圾產生源（yuán）（即不同水消費（fèi）群體）的垃圾（jī）排放量與其水消（xiāo）費量之間的折算係數。如中山市采取居民用水消費係數3.49千克/噸水，按167元/噸的垃圾處理成（chéng）本計，垃圾處理費（fèi）繳費標準為0.31元/噸水，並（bìng）依次測算商業0.47元/噸水，工業0.4元/噸水，機關團體0.17元（yuán）/噸（dūn）水，印染業0.08元（yuán）/噸水等。

這種定（dìng）量收費的方式取（qǔ）得了較好的收繳效果：2006年中山市垃圾處理（lǐ）費實際收繳率達97%，而收費成本（běn）僅1%，解決了垃圾收費過程中的“收（shōu）繳率低”和“收費成本高”的問題。但是這種（zhǒng）將垃圾費攤入（rù）水費的（de）方式，表麵上雖然（rán）體現了按量收費的原則，但由於居民的用水量和垃圾排放量相關性較低，導致其垃圾排放數量與（yǔ）支付的垃圾收運費用關係不大（dà），沒有（yǒu）體現垃圾排放者按（àn）量付費的原則，無法實現對垃圾減量的激勵，也存在收（shōu）費機製改革的空間和必要性。

目前，國際通行的垃圾處理（lǐ）費用收取（qǔ）方式可歸納為稅收方式、直接收費（fèi）、附征於公用事業收費係統及（jí）購（gòu）買垃圾袋或標簽等四（sì）種（zhǒng）方（fāng）式。稅收方式是將收取垃圾費的行（háng）為依附於一定的（de）稅收中，可分為附征（zhēng）於財產稅、營業（yè）稅、人口稅等方式；直接收費方式可依垃圾重量（liàng）或體積來征收（shōu）垃圾（jī）費；附（fù）征於公用事（shì）業收費係統將（jiāng）垃（lā）圾處理費附征（zhēng）於電話、電力、煤氣、自（zì）來水或有線電視網中。

我國征收垃圾處（chù）理費用的主要方式是環衛部門直接上門征（zhēng）收、委（wěi）托居委會和物業公司或委托供（gòng）水供電等部門代為收繳（jiǎo）。另外也有些（xiē）較發達地區（qū）或配（pèi）套設施完善的社區將垃圾處理費（fèi）附（fù）征於水、電、煤氣等公共事業（yè）性收費（fèi）。但從收繳情（qíng）況看，環衛部門上門征收的收繳率很低，絕大部（bù）分城市（shì）的收繳低（dī）於五成，烏魯木齊的收（shōu）繳情況不足三成，北京市的收繳率未超過五成，廣（guǎng）州收繳率較高，但也未超過70%。加上垃圾處理費（fèi）用標（biāo）準較低（dī），即使按現行的（de）征收標準足額征收，所收繳的垃圾處（chù）理費也僅能補（bǔ）償垃圾處理運營成本的40% 左右，價費機製改革迫（pò）在眉睫。